# 【特集：日本リスク学会第33回年次大会 情報】
## 原子力災害の防護方策の意思決定

ーリスクトレードオフとステークホルダー関与一*

## Decision Making in Protection against Radiation from Nuclear Disaster:

Risk Trade-off and Stakeholder Involvement

\author{
神田玲子**，本間俊充***，高原省五****，坪倉正治*****， \\ 大迫政浩******, 川口勇生**, 加藤尊秋*******
}

## Reiko KANDA, Toshimitsu HOMMA, Shogo TAKAHARA, Masaharu TSUBOKURA, Masahiro OSAKO, Isao KAWAGUCHI and Takaaki KATO

\begin{abstract}
Almost ten years have passed since Fukushima nuclear accident. Our experience should be used to improve current emergency protective measures and preparedness. A review of the protective measures implemented in the aftermath of Fukushima nuclear accident has revealed problems such as paternalistic intervention for inhabitants and increased health risks due to the evacuation of vulnerable groups. The risk tradeoffs in environmental recovery actions are more complex and ongoing; the stakeholders are the next generation and residents outside of the prefecture. Since one of the characteristics of nuclear disasters is the distance and time dependency of the risk, countless individual cases need to be addressed. While generalization of protective measures is essential, the appropriate deployment of personnel in a variety of roles may require to really address individual cases. For example, risk communicators may be needed to secure in local governments for formulating a consensus on risk trade-offs regarding the disposal of removed soil.
\end{abstract}

Key Words: Environmental Recovery, Evacuation, Nuclear Emergency, Radiation Protection, Risk Trade-off

## 1. 緒言

大規模な原子力災害が発生した場合，放射線被ばく状況が十分わからない状況下で，放射線防護方策に関する判断がなされる。そのため後にその正当性に疑義を唱えられることがある。ここでいう正当性とは，防護方策により潜在的に，個人,社会, 経済, 環境に重大な影響をもたらす可能性があるにしても，防護方策による被ばくの減少が，被災地の人々と環境にとって，害の総和よりも益の万が大きいという意味である。しかし原子力事故の影響は極めて複雑であり，防護方策による多方面への影響が長期に続くことを考えると，

防護方策の正当性を担保することは大変難しい。 2020 年 4 月に発足した日本リスク学会「原子力災害の防護方策の意思決定に関するタスクグルー プ」では，多方面への影響の予測結果を統合し，正当化を判断するプロセスを我が国において確立する一助になることを目標に活動を始めたところである。またキックオフの一環として, 本学会第 33 回年次大会において, 本稿のタイトルを冠としたセッションを企画した。セッションでは, 原子力防災の特徴, 防護方策の正当化を担保するための条件, 早期対応における健康リスク管理, 環境回復のリスクトレードオフについて, 講演や海外専門家へのインタビュー, 参加者との議論を行った。そこで本稿では, そうした情報を材料に，国や地方自治体の原子力防災の防護方策の正当性を担保するための論点を整理する。

## 2. 原子力防災の防護方策の観点からの見解 2.1 災害の特徵と時間軸別の防護措置の考え方

原子力災害の特性としては，1）原子力施設のもつ大きな潜在的ハザード，2）複雑な事故進展に伴う大きな不確かさ，3）ハザード源である放射性物質・放射線特有のリスクの距離依存性及び時間依存性があげられる。国際原子力機関 (IAEA)では, こうした特性に配慮した効果的な備えを行うにあたり，9つの実質的な目標（図1 中の(1) (9)）を定め，提示している(IAEA, 2015)。 これまでの技術的・分析的アプローチよりも,こうした目標を達成することを目的に，最も効率的かつ効果的な管理的アプローチが取れるように備えることが重要であるというIAEAの考え方は,我が国の原子力災害対策指針に採用されている (原子力規制員会, 2020)。

原子力災害の 3 つの特性に鑑み，緊急事態の進展に統一的に対応する意思決定戦略を作り上げるには，以下のような緊急事態管理の時間軸を共通に理解することが重要である。

1）早期の対応：原子力災害に特徴的な不確かさと切迫した状況での時間的制約のため，予め決められた手順と判断基準に従い防護措置を実施。ステークホルダは計画段階で参加。

2）中期・長期の対応：時間的制約が緩やかであるため, 段階的にその時の状況に応じて防護措置を実施。統一的な対応を調整するために， ステークホルダー間での合意が必要。

早期には, シビアアクシデント研究の成果と過

Figure 1 The administrative approach of IAEA to emergency preparedness and response (referred to Crick et al., 2004)

去の経験の分析に基づき, 確定的影響の発生防止ならびに確率的影響及び放射線以外の影響の低減のための基本戦略を設定し，防護措置を行う。 IAEAでは予防的措置（主要な放射性物質放出の前か直後の対応) と緊急防護措置（放出後, 迅速に行う対応）に分けて早期防護措置戦略を示している。我が国の基本戦略は以下に示す通り, IAEAの考え方に準じている：

1）放出前にプラントの状況に基づく判断を行い,避難や屋内退避，安定ヨウ素剤の予防服用などの予防的措置をとる。プラントの状況に基づく判断は, 予めトリガーとなる緊急時活動レベル (EAL)で定めておく。

2）放出に至った場合は, 環境モニタリングに基づく計測可能な量と, 予め定めた被ばく防護のレベルに基づく判断を行い，一時移転や飲食物の摂取制限等のさらなる防護措置をとる。放射線計測結果により発動する防護措置の基準値は, 予め運用上の介入レベル (OIL) で定めておく。

## 2.2 住民への介入の正当化に関する考え方

原子力災害時に行われる防護措置は，放射線リスクを低減する一方で, 住民への行動制限や対抗的なリスクの増加（3.1で後述する）をもたらす可能性がある。そのため事前に原子力災害時の防災対策の正当化について検討しておく必要がある。

国際放射線防護委員会(ICRP)では, 放射線防護体系は, 科学的知見に加え, 倫理的価值及び経

リスク学研究 Japanese Journal of Risk Analysis Vol. 30, No. 3

Table 1 Case studies and ethical values after the Fukushima accident

 &  &  \\

ICRPでは，原子力災害時に行われる防護措置は原子力対抗リスクや費用とのバランスを保ち，選択の自律性を保ちつつ，不公平を減らすことができるように慎重なアプローチがとられるべきであると考えている。

験に基づき改善されるべきものと考えており。 2018年には，放射線防護体系が依って立つ倫理的価値を整理した報告書「放射線防護体系の倫理的基礎」を出版した(ICRP, 2018)。この中で，放射線防護体系の中心的な倫理的価値として「善行 (beneficence)／無危害(non-maleficence)」「慎重さ (prudence)」「公正(justice)」「尊厳(dignity)」が挙げられている。

東電福島第一原発事故（以下，福島事故）後に行われた避難や除染等の措置や個人被ばく状況について, 上記の倫理的価値について分析した結果，「善行/無危害」の観点からはリスクトレードオフ, 「尊厳」の観点からはパターナリズムや責任の個人化，「公正」の観点からリスクの不当な分配等といった課題が抽出された（表1）。このうちリスクトレードオフの解決に関しては 3.1 及び3.2で詳説する。

尊厳の観点において，個々の住民の自律的な行動を尊重し、パターナリスティックな介入が正当化されるためには十分な情報提供も不可欠な条件となる。 2.1 で記載した通り，早期段階では，事前に定めた対応がトップダウンで実施される。そのため，影響の性質と発生確率，介入の目的を事前に説明する必要がある（図2)。この事前説明で $100 \mathrm{TBq}$ を回るような放出量による影響やその際の対策の在り方を情報提供すべきである。一方，中期・長期段階では，ステークホルダーの参加によるボトムアップでのアプローチを実施できる。十分な情報提供と不当な強制を受けない環境での批判的検討が可能である。それには，防災対策の主体であり，情報の受け手となる住民が，対策を理解し，行動に移せることが必要条件となる。

Figure 2 Decision-making and stakeholder involvement in dose control during a nuclear disaster (referred to Takahara et al., 2016)

## 3. 福島事故での経験を踏まえた見解

## 3.1 早期対応として行われる「避難」における健康リスク管理

早期に行われる様々な防護措置の中でも,「避難」は住民の被ばく量を軽減するために最も重要な対策の一つである。

東日本大震災後 5 年間の死亡リスクの変動や原因の解析から, 原発事故後に考慮すべき健康問題は多岐にわたり，避難をきっかけにして起こるものが多いことが指摘されている (Tsubokura, 2018)。震災前後における生存解析からは, 老人ホームなどの施設入所や入院患者の死亡率が上昇し (図3),この避難による死亡率の上昇は, 福島事故から数年間の中での様々な健康リスクの中で,最大のものであったことが示されている (Morita et al., 2017)。このように避難は, 住民の被ばく量を軽減するのと同時に, 住民に対し, 短期的から長期的に大きな精神的 - 心理的 - 身体的負担を与える。また社会的弱者をあぶり出し，社会・身体・経済的など様々な側面で弱者がより被害をうける事態を引き起こす原因となる。

医療機関での職員の減少は事故初期の3 ヶ月間で最も顕著だった(Ochi et al., 2016)が,これは,災害によるインフラの破壊ではなく，外部からの供給の途絶や，学校や会社の閉鎖などにより職員の生活が維持できなくなったことが主な原因であった(Abeysinghe et al., 2017; Hirohara et al., 2019)。このように, 特に社会的弱者の健康問題は，個人の意思や行動の帰結ではなく社会や周辺環境によって規定されていると考え，対策を講じることが重要である。

こうした社会的弱者の避難に伴うリスクを低減するために，福島事故の際に行われた避難時の決

Figure 3 Mortality risk amongst nursing home residents

断の実際の過程や医療スタッフの退避，物資供給の断絶への対応，入院患者の退院・転院調整などのノウハウは大変貴重な情報である。そこで福島県浜通り地域の医療・介護関係施設を対象に実施したインタビュー調查を行った結果，以下のような考慮点が明らかになってきた。

$\cdot$病院が担っているゴールが見えないと, 医療者の士気が維持しにくい。

$\cdot$ 初期の医療は, 対応すべき患者と医療者数の比率に依存。一方, 避難後, 連続的なケアの提供に関しては，今後検討の余地がある。

$\cdot$ 病院機能の維持に必要な医療者の確保に関しては，放射線の知識の有無のみならず，彼らの生活の維持がポイント。

$\cdot$ 予防措置的避難（PAZ内）と放射性物質放出後の避難（UPZ内）では医療者の意識が異なる。

$\cdot$医療関係者間のネットワークは属人的で, 行政のネットワークとは異なる。救援をボランティアとして行う場合の権利保障が必要。

## 3.2 中期・長期対応としての「除染」とリスク トレードオフ

特別措置法に扔いて，原発政策を進めてきた国の責任に鑑み，国主導で環境回復措置を進め，污染問題の解決を図ったが, 放射性物質による污染が人口密集地域に及んだため, 国は除染等の環境回復措置と生活維持の方策を同時に進めた。その際, 原爆経験国として放射線に対するリスク認知に配慮し，「天地返し」はほとんど行われず，表

Figure 4 Risk trade-offs and stakeholders in site selection for future out-of-prefecture final disposal

土除去による除染が積極的に行われた結果，大量の除去土壌が発生した。この除去土壤等の仮置場設置や污染廃襄物等の新規処理施設立地, 既存施設での受け入れを巡っては，様々なステークホルダーの利害に関連し，地域社会の合意形成を調整する中で多くの軋䡚が生じた。特に，放射線リスク等を論点とする事業実施側と地域住民との間で多くのコンフリクトが生じた。それらを相互の真啈な対応により，比較的円滑に合意形成が図れたケースもあるが，いまだ暗礁に乗り上げたままになっているケースもある。

リスクトレードオフの観点から考察すると，除染は住民の放射線リスク低減につながるが，除去土壌等の仮置場設置近隣の地域住民に取っては，主観的な認知リスクや風評等に伴う社会的スティグマが生じる可能性がある。その意味で，異なるステークホルダーにリスクが移転される構造になっている。このような構造の下で, 結果的に合意形成が円滑に進んだ事例は，区会レベルの地域単位での仮置場が設置されたケースであり，この場合，同一のステークホルダー内でのリスクトレードオフ関係をつくり，リスク間の比較考量により自分事としての判断がなされたものといえる。

将来の県外最終処分の立地選定に関しては，より広域及び未来世代へのリスク移転関係にありコンフリクト解消は容易ではない (図4)。福島県外からも現状のリスクの偏在に対する理解を得て社会的スティグマを軽減する方策を行うなど，国民全体での共同体的な理解醸成やリスク便益のバランスで合意形成を図る取り組みが重要となる。現在，環境省の取り組みなどが行われている。

## 4. 海外専門家からの見解

福島事故以降，事故の影響の管理から得られた
フィードバック経験を分析している仏国・Nuclear Protection Evaluation Centerの Thierry Schneider博士に対し，仏国における避難に関する聞き取り調査を実施した；

仏国では，想定されている第一の選択肢が避難だが，議論の余地があるのは，病院や高齢者がいる特定の施設の場合である。避難は日本での県知事に相当する，地域の州の責任ある代表者が決定するが，被ばくのレベルや予測に応じて強制的に避難させられるわけではない。農場や化学工場などに関しては，人がとどまる必要があるかどうかも考慮される。また適切な避難を行えない場合 （避難をするのが遅すぎる，あるいは避難を実施するための手段が確保できない）も，避難しないということになる。

福島事故からの教訓として，避難指示の解除には, 当局の判断だけではなく, 対話の場や付随する措置を設けるなどのプロセスの設定が必要であることが明らかになった。また除染の合理性（除染をどこまでやるのか）を，地域の社会経済活動の将来，環境保護，廃棄物の管理など，より広い視野で除染の問題を統合して考える必要があることも明らかになった。加えて, 食料生産, 農業,海洋環境等, 事故直後の判断が長期にわたり重要な影響を持つ課題に対しては，しっかりとした準備が必要である。

## 5. 早急に取り組むべき課題

原子力災害における防護方策の考え方や福島事故での経験（2.〜4.に記載）をベースに，総合討論を行った結果，福島県大熊町を支援している専門家や社会心理学の専門家から以下のような課題が提起された。

・いまた 4 万人もの避難者がおり，数十年先まて帰還が制限される地域がある中，合意形成やリスクトレードオフは軽々しく扱える問題ではない。一方で専門家は, これまでの様々なケースを分析し，今後，合意形成やリスクトレードオフを進めるための一般原則を導き出すことが求められる。一般化することで，軽率に住民感情や地域の特殊性といった生々しさを消してしまうことがないようには気を付ける必要がある。

・原子力災害時には，国が主導的に対応するため，国 $\Rightarrow$ 地方自治体 $\Rightarrow$ 住民という流れでの情報伝達が行われるが，必ずしも適切に機能していない。放射線特有のリスク認知や専門家による
「啓蒙」が情報伝達のハードルになっていることから，地方自治体がコミュニケーターを確保し，ステークホルダーとコミュニケーションできる仕組みを作る必要がある。

## 6. 結論

福島事故から約 10 年が経過し, 福島事故での経験を原子力災害対策の改善のためにフィードバックする時期に来ている。福島事故における対応の振り返りからはパターナリスティックな介入や社会的弱者の避難による健康リスク増加などといった問題が明らかになった。こうした課題解決のため, 制度の見直しなど前向きの議論を進める一方で，オンゴーイングな問題を置き去りにすべきではない。特に除染により発生した土壌の処理など，福島県外の未来世代へのリスク移転関係にあり，ステークホルダー間のリスクトレードオフ・リスク便益構造を理解し，社会的公正を保つ社会合意形成の戦略的プロセス設計が必要である。

原子力災害の特殊性の一つとして，リスクの距離依存性及び時間依存性があげられる。つまりは，これは無数の個別のケースへの対応が必要であるということである。防護措置に関する一般化が不可欠であるが，一方で，この無数の個別のケースに対応するには, 様々な役割の人材の適切な配置が必要となる。

例えば，原子力災害発生後の医療に関しては，患者数と医療者数との比率や医療スタッフの生活環境などの情報等に基づき避難を判断する人的支援が必要である。また除去土壤の処理に関するリスクトレードオフに向けた合意形成には，地方自治体においてリスクコミュニケーターを確保する必要があると思われる。

## 謝辞

セッションの企画並びに海外専門家へのインタビュー内容を検討いただいた日本リスク学会「原子力災害の防護方策の意思決定に関するタスクグループメンバーとインタビューを快諾してくれた Thierry Schneider氏に深く感謝する。なおこのインタビューは, 原子力規制委員会令和 2 年度放射線安全規制研究戦略的推進事業費 (放射線防護研究分野における課題解決型ネットワークとアンブレラ型統合プラットフォームの形成）事業の一部として実施した。

## 参考文献

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