# Advantages and challenges of the earthquake disaster archives implemented by the prefecture

日比 遼太
HIBI Ryota
宮城県図書館
}

\begin{abstract}
抄録：平成 27 年 6 月 15 日、宮城県図書館は、県内の全自治体と連携・協力して震焱デジタルアーカイブである「東日本大震災アー カイブ宮城」を公開した。アーカイブ宮城は、宮城県の担当所属である宮城県図書館がサイトの運営に係る庶務の統括を担ってお り、協同して運営を担う連携自治体についても、総務、防災、広報、生涯学習など様々な所属によって構成されている。本稿では、 アーカイブ宮城の構築経緯や手法の一端を交えながら、県が実施したことについての特有の利点と、構築から現在までの運営状況 や環境の変化の中で生じた課題等を述べる。

Abstract: On 15th June 2015, the Miyagi Prefectural Library opened "Great East Japan Earthquake Archive Miyagi" which is a digital archive of the earthquake disaster in cooperation with all the municipalities in the prefecture. Archive Miyagi is responsible for the general affairs related to the operation of the site by the Miyagi Prefecture Library, and also cooperative local governments that cooperate with the administration, such as general affairs, disaster prevention, public relations, lifelong learning, etc. It consists of affiliation. In this paper, we describe the specific advantages of what the prefecture did, and the problems that occurred in the management situation and the change of the environment from the construction to the present, with a part of the architectural background and method of the Archive Miyagi.
\end{abstract}

キーワード : 東日本大震災、宮城県、図書館、デジタルアーカイブ、災害、自治体

Keywords: Great East Japan earthquake, Miyagi Prefecture, Library, Digital archive, Disaster, Municipality
## 1. はじめに

東日本大震災 ${ }^{[1]}$ 発生時から現在に至るまで、その被災状況及びその後の復興過程に関する膨大な記録については、企業、報道機関、研究機関、国の機関や地方公共団体等、様々な主体によって収集され、また、 それらの記録をデジタル化、データベース化し、震災デジタルアーカイブとして web 上で公開している例も多い。

宮城県図書館においても、県内の全自治体と連携$\cdot$協力して構築した震災デジタルアーカイブ「東日本大震焱アーカイブ宮城」（以下「アーカイブ宮城」）を平成 27 年 6 月 15 日から公開している。

アーカイブ宮城の構築、運営の実施主体が行政機関であることや、図書館が中心的な役割を担ったことによって特有の利点がある一方、構築から現在までの運営状況の変化や震災記録の伝承に関わる県の計画・施策の中においてのアーカイブ宮城の位置づけ等、内部的、外部的な環境の変化により、様々な課題も生じてきたところである。

## 2. 「東日本大震災アーカイブ宮城」とは 2.1 概要

宮城県図書館及び連携自治体は、東日本大震災の関連資料を収集し、web 上に公開することにより、震災の記憶の風化を防ぎ、防災・減災対策や防災教育などに活用することを目的に、アーカイブ宮城を構築した。構築にあたっては、総務省の「被災地域情報化推進事業 (情報通信技術利活用事業費補助金)」のうち、「被災地域記録デジタル化推進事業」を活用し、平成 26 年度（補助金申請及び採択は平成 25 年度）より事業を開始しており、公開資料（コンテンツ）数は約 22 万件（平成 30 年 6 月 1 日現在）、写真・動画のほか、行政資料や震災関連チラシ・ポスター類、オンライン資料等、様々なコンテンツを閲覧することができる。

また、「国立国会図書館東日本大震災アーカイブ (ひなぎく) $]^{[2]}$ と連携しており、「ひなぎく」からアーカイブ宮城のコンテンツを検索することも可能である。

サイトの構成としては、アーカイブ宮城のトップページから各自治体個別のサイト（ページ）への移動が可能であり、各自治体は自らのサイト内において、

図1「東日本大震災アーカイブ宮城」トップページ

コンテンッの登録や、記事の編集、更新することができるような仕組みとなっており、トップページ及び各自治体サイトには web サイト構築の専門的な知識がなくとも記事やコンテンツを管理することができる CMS（Contents Management System）を導入しているため、一定の制約はあるものの、比較的容易に編集等を行うことができる。

連携・協力自治体の内訳であるが、県内 35 自治体のうち、33自治体について連携、2 自治体について協力という体制を採用している。

ただし、上述のようにアーカイブ宮城内に各自治体サイトを有する自治体のほか、アーカイブ宮城とは別に震災デジタルアーカイブを独自で構築した自治体も存在しているため、後者については API 連携を行なうことにより、アーカイブ宮城内での横断検索に対応している。

連携の様態をまとめると、それぞれ以下のような構造となっている。

（1）アーカイブ宮城内に自治体サイトを有する自治体 $\cdot$ 31 自治体

(このうち、アーカイブ宮城内に自治体サイトを有するほか、自治体独自で構築した震災デジタルアーカイブとの API 連携を行なっている自治体

$\cdot 1$ 自治体（仙台市：「3がつ 11 にちをわすれないためにセンター $\left.」^{[3]}\right)$ )

(2) アーカイブ宮城と自治体独自で構築した震災デジタルアーカイブとの API 連携を行なっている自治体 . 2 自治体

(多賀城市:「史都・多賀城・防災・減災アーカイブスたがじょう見聞憶 $\left.\rfloor^{[4]}\right)$

（気仙沼市：「気仙沼市震災記録資料集けせんぬまアーカイブ」 $\left.{ }^{[5]}\right)$

また、協力の様態については、大和町が資料提供の協力、東松島市は、横断検索には対応していないもの

図2 各自治体サイトトップページ (石巻市)

の、独自で構築した震災アーカイブ「ICT 地域の絆保存プロジェクト」向へのリンクによってアーカイブ宮城からサイトを閲覧することができる。

## 2.2 特徴

アーカイブ宮城は、利用規約の範囲内であれば、コンテンツのダウンロード及び二次利用を自由に行うことができるという特徴があり、利用規約については、大筋では統一されているものの、自治体サイトは各々別個に存在しており、自治体サイトの名称や二次利用時の出所の明示（クレジット表記）方法もそれぞれ異なっている。

一般利用者は各自治体サイトの利用規約に沿って利用する必要があり、連携自治体も、原則として問い合わせや照会に関して個別に対応にあたることになる。

## 2.3 「東日本大震災アーカイブ宮城」管理運営協議会

このように、連携自治体において個別に対応しなければならない事案が生じることや、サイト全体の統一的な運営方針の策定や日頃の業務を行う中で生じた懸念事項等についての協議の場を設ける必要があるため、宮城県図書館と連携自治体は平成 27 年 5 月 14 日から下記の事項の推進を図るため「東日本大震災アー カイブ宮城」管理運営協議会 (以下「協議会」)を設置している。

・一般利用者及び権利者等からの問合せ、苦情、意見、要望等への適切な対応

・県及び連携自治体の統一的なアーカイブの利活用の促進、コンテンツの充実

・システム管理、運営等に係る課題解決に向けた県及び連携自治体間の総合的な調整

協議会の所掌事務は管理運営に係る方針・計画等の策定に関することのほか、広報活動等の利活用促進に関すること、一般利用者や権利者等からの問合せ対応

など多岐にわたり、個別の事案については、利活用・ コンテンツ管理・リスク管理の 3 つの専門部会を設置し、各専門部会に分かれ、課題等について情報共有や議題の策定にあたっている。

## 3. 県と県内の自治体が協同して運営する震災 アーカイブの利点

## 3.1 実施主体が行政機関であることの利点

行政機関の担当職員が被災状況やその後の復興状況等を記録すること、関連資料を作成・保存することは、 その職務に関わる場合、当然に行われている。それら行政機関が作成した内部的あるいは外部に公開した記録や資料を効率的に収集するためには、行政機関相互の内部的な調整が必要不可欠であり、当然のことながら、自治体が主体となって実施する利点の第一に挙げられる。

また、庁舎内に限らず地方機関や関係機関、たとえば公立病院や小中学校等への働きかけについても、担当部署から中央組織（公立病院であれば医師会など）への内部的な協力要請を行うことができる。アー カイブ宮城構築時にも、連携自治体や関係機関相互の調整及び協力により、当初の資料収集計画で想定していた資料収集数を大幅に上回る結果となったが、限られた期間内で効率的に収集活動を行うためには、構築時の実情に応じた制度や手法を設置・採用する必要があった。

その一つとして、具体的な資料収集作業や資料収集後の資料へのメタデータ（資料情報）の整理に関して、多くの連携自治体から人的な支援を求められたことに応じる形で設置した「自治体コーディネーター」制度がある。自治体コーディネーターは連携自治体の担当職員の補助的な業務支援を行うことを基本とし、具体の業務の一例としては下記のようなものを想定した。

. 資料収集の仲介

・地域情報に関するキーワードの付与

・連携自治体の状況を概観し、収集及び整理作業の進渉管理を補助すること

・著作権権利処理及び関連補助作業

・システムの構築に必要な検討項目についての意見調整

また、求められていた人材としては下記のような者であった。

・その自治体の地理情報や歴史等に詳しい者

(写真等の収集資料を見て、どこの山であるとかどこの地区の商店街であるとかを判別できる者。）

・各地域で活動している NPO、ボランティア団体、町内会等で活躍している者

（地域の情報提供を呼びかけやすいため、より多くの資料が集まる可能性があるため。)

これら自治体コーディネーターの設置により、連携自治体の職員の負担軽減と円滑な資料収集活動を図ることを可能とした。

また、資料収集目標を達成できた大きな要因の一つとして、「行政機関相互の包括的一括処理」を行ったことが挙げられる。

これは、提供を受けた数十万点の資料について、一点一点に対して利用許諾処理を行うことは現実的に困難であったため、この処理に関して行政機関相互の負担軽减と効率化を図る必要性があったこと、構築及び公開後の継続的な資料収集を含め県と連携市町村間及び連携市町村相互の連携・協力のもとに利活用の促進を図る必要性があったことから、行政機関相互で締結した同意事項である。

具体的には、下記の内容について同意したものである。

（1）利用許諾の包括的一括処理

資料ごとの個別的な利用許諾ではなく、資料収集自治体あるいは機関単位で作成された「包括処理対象資料リスト」によって包括的かつ一括して許諾すること。

(2) 県内行政機関間の相互利用等

県関係機関と連携市町村間及び連携市町村間の震災関連資料の相互利用を可能とすること。

（3）公開に際しての処理

提供を受けた資料を複製し、デジタル化したデータを作成・保存するとともに、インターネットその他の媒体によって広く一般に公開すること。

（4）利用方法と範囲

提供を受けたデジタル化されたデータの複製、公衆送信、出版、加工等を行うこと。

利用の目的が事業の目的に反しないことを条件に第三者がデジタル化したデータを営利・非営利問わず利用すること。

提供を受けた資料及びデジタル化したデータの公表及び利用に際してその資料等の提供者を明示すること。

（5）個人情報の保護

個人を特定又は容易に推定できる情報等が含まれているデータへのマスキング処理等を行うこと。

（6）構築年度以降の処理

構築年度以降は随時資料の提供を受け公開に向けた処理を行うこと等。

これによって、権利処理や許諾手続きにかかる負担

が大幅に軽減され、相互利用による利活用の促進、情報発信等の積極的な事業展開を可能としたことで構築年度以降の資料収集処理及び利活用の効率化が可能となった。

## 3.2 図書館が中心的な役割を担うことについて

全国的に見るとデジタルアーカイブ事業を活発に推進している公共図書館が少なからず存在しており ${ }^{[7]} 、$図書館がデジタルアーカイブを構築すること自体も一般化されつつある。

加えて、予算の縮小や担当する部署の変更はあるものの、図書館自体は形を変えながらも永続的に存在していく可能性が高いことを考えると、組織再編やそれに伴う廃止によって事業規模等に大きく影響を受けやすい他の行政機関と比較して災害アーカイブの理念を担保することができるともいえる。

宮城県図書館独自の動きとしては、アーカイブ宮城の公開に先立って、平成 24 年 7 月に、震災の記憶を風化させることなく、後世に長く引き継ぐため「東日本大震災文庫」(以下「震災文庫」) の開設を行っており、震災文庫に所蔵がある震災関連資料の一部については、デジタル化されてアーカイブ宮城で公開されているものもある。

この震災文庫の開設自体が、アーカイブ宮城の構築にどのように、またはどの程度作用していたかについては、分析が進んでいないが、同じ理念、同じアーカイブであることに変わりはなく、この意味で宮城県図書館としてもデジタルアーカイブ構築の土壤が備わっていたといえる。

## 3.3 県と県内の自治体の協同構築・運営体制について

県と県内の自治体が協同して構築・運営していくことにより、それぞれが統一された理念や方向性をもって震災記録の伝承活動や震災アーカイブの運営に臨めるということは、大きな利点の一つである。

県内の各自治体が独自にアーカイブを構築し、運営する場合、多大な経費や、規模によっては人員をも必要とされるため、アーカイブ宮城への連携という形での参加をもってその必要が無くなった自治体のことを考えれば、県全体として経費削減の効果や、構築後に経費等の関係で中途半端な形で活動を終了させてしまう危険性もある程度は回避できたものと思われる。これは特に沿岸地域と比較して被害程度が少なかった内陸地域において想定されるものであるが、独自構築の必要性が少なく、予算等の制約もある中で、アーカイブ宮城への参加により震災の経験と教訓の継承活動の大きな部分を網羅することができるため、本体制による効果は大きかったものと思われる。

なお、自治体の財政状況や内部的な事情に関わらず積極的に資料収集活動を行えるよう、アーカイブ宮城の運営に係る経費については、現在まで県の全額負担としている。

そのほか、全体的なことでは、以下のような効果を想定している。

$\cdot$ 各自治体における震災後の復旧・復興事業を資料面から可視化することで、全国へ復旧・復興状況とその情報を提供することができる。

$\cdot$各自治体の防災計画、復興計画等への情報提供、教育分野（とりわけ防災教育）に打ける利活用が可能となる。

・デジタル化、アーカイブ化により、震災関連資料の一元的な管理を可能とし、自治体内で情報共有することができる。
- 今後想定される大規模自然災害に対する、想定地域への情報提供を行うことができる。

また、とりわけ被害の大きかった沿岸地域については、以下のような効果を想定している。

・防災、減災のための施策に関する情報を全国に提供することで、災害に強固な町づくりを行っていることについての広報効果

$\cdot$ 避難所や仮設住宅などでの被災住民への行政サービスなど、被災地の行政サービスの検討材料を提供

また、利活用以外の効果としては、以下のような効果を想定している。

・それぞれの自治体の震災資料を一元管理することによって、人事異動等に伴う引継ぎ作業を軽減できる。

・長期間の保存及び発信をすることができるため、情報の新しい古いに関わらず情報提供し続けることができる、すなわち復興状況を継続して発信することにより、支援の裙野を広げることができる。

## 4. 課題

## 4.1 県においてのアーカイブ宮城の位置づけ

同じ被焱県である岩手県では、平成 27 年 8 月に「岩手県震災津波関連資料収集活用有識者会議 $\rfloor^{[8]}$ が設置され、これを受けて平成 28 年 4 月に収集範囲や権利処理等について詳細に定められた「震災津波関連資料の収集・活用等に係るガイドライン」 $]^{[9]}$ 策定した。

平成 29 年 3 月に公開された「いわて震災津波ア一カイブ〜希望〜 $\rfloor^{[10]}$ はこれらに基づいて構築され、県
主導の下、順当な道筋を辿って公開までに至っている。宮城県では、その後、平成 29 年 8 月 10 日に第 1 回「東日本大震災の記憶・教訓伝承のあり方検討有識者会議」 $\rfloor^{[1]}$ が開催されており、平成 30 年 3 月に会議意見取りまとめが公表されている ${ }^{[11]}$ 。その中においては、アーカイブ宮城が県のアーカイブとして明記されているが、アーカイブ宮城が県の機関として初めて県内の全自治体と協同して構築したデジタルアーカイブであるということを考えれば、他の機関との連携などについて明確な道筋が見えていないということについて、運営主体としては危惧しなければならない。

また、平成 27 年 1 月に報告された「宮城県震災遺構有識者会議報告書 $\rfloor^{[12]}$ の中では、デジタルアーカイブ等での情報発信の重要性が明記されているところ、震災遺構との関わりについても大きな課題となることが予想され、アーカイブ宮城が県の震災アーカイブとして中心的な役割を果たすために、今よりも更に関係機関に能動的に働きかけ、利活用を推進していかなければならないと考える。

## 4.2 運営体制

協議会を通したアーカイブ宮城の運営体制については、構築後の様々な環境の変化によって、連携自治体でアーカイブ宮城の運営や資料収集活動になかなか時間を割くことができない事情が生じてきている。

また、連携自治体の担当者がこれらの活動に携われない以上、統括する立場である県、宮城県図書館において連携自治体に対してある程度運営方針案や業務フロー等を示す必要があるが、これらについて必ずしも整理し切れていない部分があるため、県と連携自治体双方が思うように活動をすることができないという課題がある。今後は、各連携自治体の実情を加味したうえで、無理のない運営体制を構築し、同時にアーカイブ宮城としての活動を縮小することがないような方策を考えなければならない。

## 4.3 事務引継ぎ

自治体は多様な行政サービスを提供しているため、所属部署間の業務の相違が大きく、自治体によってペースはそれぞれではあるものの、通常 2 年から 3 年の人事異動により、それまでとは全く別の分野や業務に携わることになる職員も珍しくない。

アーカイブ宮城は、その理念と性質上、継続的に行われるべき重要かつ大規模な事業に該当するため、適切かつ効率的な事務引継ぎなくしては人の流れの速さにより事業が停滞してしまう危険性がある。こ
の場合、業務上必要である基礎的な知識の向上を図ることは当然であるとして、構築時からの業務の流れや決裁事項の確認が不可欠であるが、実際筆者も複数部署間において関係書類の散逸を目の当たりにし、書類が整理されていないことにより苦慮することがしばしばあった。

よって、将来的に担当者や内部での担当部署に変更が生じた場合でもスムーズに事務引継ぎを行うことができるよう、下記に留意して業務を行うことが必要と考える。

$\cdot$ 初期構築時の書類を整理し、既に決定された運営方針等をまとめあげること（また、以後決定された事項についても同様)

$\cdot$ 将来構想、将来に向けた申し送り事項を作成すること

・定期的に業務の振り返りを行い、懸案事項等を所属内及び関係機関内で共有すること（また、協議経過を含めてそれらを整理すること)

$\cdot$ 定例の業務についてはフローを作成すること

・ドキュメント類の所在を明確にすること

## 5. おわりに

アーカイブ宮城を公開してから間もなく3 年が経過しようとしている。東日本大震災という未曽有の大災害の記憶と記録を未来へ伝えるという理念を揭げ、日々運営業務や広報活動を行い、利活用の方策等を検討しているが、一方でこれまで述べてきたような多数の課題も生じてきている。

様々な動機によってサイトを訪れ、利用して頂いている全世界の人々のためにも、アーカイブ宮城を構築したメンバーや資料を寄贈していただいた全ての方々のためにも、これら課題の解決を早期に図り、震災記録の伝承活動の火を絶やさぬよう、これからも変わらぬ熱意を持って業務に邁進していきたい。

(参考文献)

(web参照日は全て、2018年5月27日です)

[1] 地震の名称は「平成23年（2011年）東北地方太平洋沖地震」 であり、平成23年4月1日にこの地震を「東日本大震焱」と呼称することが閣議決定された。

http://www.jma.go.jp/jma/menu/jishin-portal.html http://www.kantei.go.jp/jp/kan/statement/201104/01kaiken.html

[2] 国立国会図書館東日本大震災アーカイブひなぎく http://kn.ndl.go.jp

[3] 3がつ11にちをわすれないためにセンター http://recorder311.smt.jp

[4] 史都・多賀城・防災・減災アーカイブスたがじょう見聞憶 http://tagajo.irides.tohoku.ac.jp

［5］気仙沼市震災記録資料集けせんぬまアーカイブ http://kesennuma-da.jp

[6] ICT地域の絆保存プロジェクト http://www.lib-city-hm.jp/lib/2012ICT/shinsai2012.html

[7] “公共図書館におけるデジタルアーカイブ推進会議” http://www.ndl.go.jp/jp/dlib/cooperation/working_group.html

[8] “岩手県震災津波関連資料収集活用有識者会議について”. 岩手県ウェブサイト

http://www.pref.iwate.jp/fukkoukeikaku/38398/038412.html

[9] “震災津波関連資料の収集・活用等に係るガイドライン策定のお知らせ”, 岩手県ウェブサイト http://www.pref.iwate.jp/fukkoukeikaku/38398/044702.html

[10]いわて震災津波アーカイブ〜希望〜

http://iwate-archive.pref.iwate.jp

[11] “東日本大震災の記憶・教訓伝承のあり方検討有識者会議”.宮城県ウェブサイト

https://www.pref.miyagi.jp/soshiki/fukusui/densyou-yuusikisyakaigi. html

[12] “宮城県震災遺構有識者会議報告書”.宮城県ウェブサイト http://www.pref.miyagi.jp/site/hukkousien/ikoukaigi.html