# 基調講演「ガバナンスにおける デジタル公共文書の意義」
## The Significance of Digital Public Documents in Governance

本記事は東京大学大学院情報学環 DNP 学術電子コンテンツ研究寄付講座が 2021 年 1 月 12 日に開催したラウンドテーブル「デジタル公共文書を考えるー公文書・団体文書を真に公共財にするために一」の基調講演を文字起こししたものである。(デジタルアーカイブ学会誌編集部)

## 1.トランプ政治と安倍政治

御厨です。本日は 30 分、基調講演ということで、私が経験してきたことを含めてお話をしたいと思います。最初は、一つ表題に掲げるならば、トランプ政治と安倍政治ということで入口の打話をします。

トランプ政治とは何か。今や終わろうとしているのですが、私、これから大変だらうなと思っています。何が大変かといいますと、大統領は一般に辞めた後、 その期間にいろいろなことをやったその書類とか、当然そこに公共の文書が入るわけですが、そういうものをきちんと整理をして、大統領図書館を作ることになっています。時間はかかるのですが。トランプさんの場合、一体この大統領図書館というものが本当にできるのでしょうか。まだまだ彼はこれから第 2 回目、 つまり、もう一度大統領選に出るという話もしています。そもそもトランプ政治というのはフェイクの政治であった、つまり、いろい万なことを言っているのですがどうも嘘が多い、という中で、では嘘の公文書をどれたけ残していくのか。本当の公文書というのは一体何か。そこで嘘と本当というのを分けることができるのか。いや、フェイクなのだけどしかし実際にやったことなのだから、これはそのまま文書になりますよね、ということで入っていくのか。その辺の整理が、恐らく大変だろうなと思います。特にツイッターの問題があります。彼はずいぶん多くのツイートを流していますので、このツイッターをどのように残していくのか。何が残すに值するのかということが、かなり問題になるのではないかと考えられるわけです。

そして、このトランプ政治と対になるものとして、安倍政治というものがあります。この安倍政権も、一応去年（2020 年）の秋に終わったわけですが、そうすると安倍さんの 7 年 8 か月、そして安倍さんはその前もやっていますから合わせて 8 年 8 か月の政権のやったことをどうやって残していくのだ万うか。普通に考えれば、公文書館がありますから、公文書館に順次その時の資料が入っていくと考えられるわけですが、安倍政権の場合は、いわゆる公文書の偽造の問題というのが、政権の後半、ずっと問題になったわけです。前半に関しても、どれほどの公文書が残っているのか甚だ不安である、非常に問題であろうと思うわけです。ですからトランプ政治と安倍政治は、いずれも公文書自体の問題、そして公文書と私の文書をどのように分けるのかという難しい問題があり、それを含めてどういうふうに残していくのか。特に、最近の国立公文書館は、紙類のみならず、電子資料的なものも残そうとしていますし、さらに、私が推進しておりますオーラル・ヒストリーというのもできれば残したいということで、国立公文書館は首相のオーラルヒストリーを現実にやろうとかなり準備を進めて参りました。いろい万な事情で今ちょっと止まっていますが、 この後どうなっていくか。その時に一番問題になるのは、対象になる総理大臣は誰だうということです。当初は中曽根さんあたりから順次やっていくという話

になっていたのですが、中曽根さんはすでにお亡くなりになっていますし、その後の短命政権の総理大臣をやっていくのか、あるいは平成になってからの長期の総理大臣というのは小泉さん 5 年 5 か月と安倍さんの 8 年 8 か月しかないわけです。この 2 人に関してどうやってオーラル・ヒストリーをやるのか。オーラルヒストリーの記録と、公文書を残していくということはほぼイコールですから、これをどのようにやっていくかというのは、実は大変な問題になるわけです。特に公文書の問題で、モリカケ・桜の問題等々で、また解決していない要素を残していた安倍さんに、このオーラルをどのようにやってもらうのか、あるいは文書を残してもらうのか、ということが、恐らくかなり大きな問題になっていくと考えられるわけです。

本来ならば、日本でも首相図書館みたいなものが残ればいいと私は思っています。たとえば、私設ではありますが、中曽根さんの場合は中曽根平和研究所というのがあって、ここに中曽根さんのものは収まっています。それ以前でも、大平さんのものは大平さんの個人的な図書館に残っていますし、このように首相図書館的なものがないわけではありません。しかし、大平さんの場合は、実はもう中身がかなり失われつつあります。もちろん大平財団というのができて、大きな伝記ができたりして十分にカバーはしていますが、それ以外のものをやはり私設でやっていますとなくなってしまうケースが多いものですから、これをどう考えていくのかというのがかなり問題だろうと思います。

さて、安倍さんについて一言だけ言っておきますと、 かつて安倍さんはツイッターをやっているということで有名になりました。このツイッターを、本当に公文書として残していくことができるのかどうかという問題がもう一つございます。ツイッターを使っていることに私が気が付いたのが、公明党の山口代表と話をしたときです。山口さんが、今はそうではありませんが、安倍内閣ができた当時は、あまり安倍さんとの関係がよ万しくありませんでした。あまり相互に会ってないということを聞いていて、いざというときにどうされますかと山口さんに聞いたことがあります。そうしたら、山口さんは手に持っていた携帯を見せてくれて、「いや、これですよ」「なにがこれですか」「ツイッター ですよ」というわけです。「何か急用があった時にはツイッターでやっていますから」と。つまり本人がお互いに顔を合わせなくてもこれで大丈夫ですと。「しかしツイッターは文字が限られていますよね。こんなに少ない文字数で本当に大事なことについてのやり取りができるのですか」と僕が聞いたら、「いやいや、大体のことはわかっていますから」と言われました。 その後も山口さんがツイッターで本当に大事な用件を話しているのか、それは公共性のあるものとして残していくに值するものなのかどうかということを含めて、これはなかなか謎の多い問題だと思いました。

## 2.「災後」の時代

そこで、二番目、いよいよ本論に入ります。その本論に入るところで、やはり最初に申し上げておきたいのは、東日本大震災があってからちょうど 10 年ですが、私は震災後の時代を震災の「災」をとりまして、「災後」、つまり震災の後の時代はどうなるのかということをずいぶん論じました。この「災後」の政治過程について少しお話をしたいと思います。それはなぜかと言いますと、私は東日本大震災の復興構想会議の議長代理になったのですが、この東日本大震災の復興の最初の手掛かりとして我々が考えたのは、もち万ん具体的な復興政策もその提言に入れましたが、やはり最初に「復興 (構想) 7 原則」を作ることでした。 10 年前の 5 月の段階で、記憶とそれから記録、これをアー カイブ化しなければいけない。つまり、何上りも今一番大事なのはアーカイブであると考えました。地震の記憶と、それから復興への記録というのをとにかく取っていかないと、必ずなくなると思ったからです。今までの経緯からいっても、これは残らない。だからこれをまず考えなけれげいけないということで挙げました。これを第一に挙げた時に私が印象的だったのは、当時の事務局の官僚たちはそれに賛成をしてくれたことです。これが一番大事です。画期的なことだと思いました。ですから、その後 10 年の間にいろいろな問題がありましたが、このアーカイブ化するということは、常に東日本大震災の「災後」の中では、皆の頭の中にあったということは一つ特筆されていいことだろうと思うわけです。その時にやはりわかりやすいものを残さなくてはいけない。特に津波の問題がすごかつたですから、これをどのように残していくのかというのはかなり問題でした。動画にしてどうやって残すのか。その場合、その動画が見られるようなものを形の上で残すのかということを含めて、ずいぶんいろい万な議論が出ました。私たちが一番驚いたのは、実は江戸時代、常に大地震がたくさんありましたから、津波の情報も十分に江戸時代に入っていて、それが津波の詩碑・碑文として神社みたいなところに残っているわけです。しかし問題は、それから何百年も経ってしまったものですから、その漢語で書かれた碑文がもう誰も読めないという状態になっていることです。ここまで津波が来ましたよということについて、後世に訴えようというので、当時の人たちはこれをアーカイブしようと思って碑文にしたのですが、その碑文が、東北に当時私が行った時には、もうゴロゴロとそのまま

ひっくり返って道のわきにそのままになっているという状況がたくさんありました。ですから、やはり現代に通ずる、あるいはツールというものが変わっていったときに、きちんと残しておかないと、こういうものもだめになってしまう。ゴロゴロ転がっているのでは何の役にも立ちませんから、アーカイブというのは常に活性化していかなくてはいけないということです。 そうすると、デジタルという今の時代に、デジタルでこういうものを残していくというのは、どれほど現場で今後も役に立つのかという、これからの課題なのではないかと思います。特に津波の時の、皆が避難する、 あるいは津波の被害を受けている様子を、民間の人たちが撮った膨大な動画というものをどうやって残していくのか。残したもの、をどうやって今度は索引にかけて皆が利用できるようにするのかというのは、あの当時大きな問題でした。だいぶその問題は解決を見たような気がしますが、一体今どうなっているのか。これも、非常に興味深い問題の一つです。

それからもう一つ、震災勃発直後、実は官邸にいた人たちの会議をいろいろやったのですが、そういう会議の資料がほとんど残っていないことがあの当時話題になりました。字は同じですが現政権とは違う、あの時は菅（かん）政権だったわけです。菅（かん）民主党政権は比較的記録を残そうという立場でありましたから、たちどころにこれを問題にしました。当時、私は公文書管理委員会の初代の委員長でしたから、初代委員長として、いろいろな会議がありましたが、公共文書としてそれをきちんと残しているのかどうかということを実際に検討したことがあります。その時のことを一つ思い出したので申し上げたいと思います。この震災直後、官邸の地下に集められた人たちが、各省からやって来て、一種の会議体を設けたというのは事実でありました。ところが、記録がほとんど残っていませんでした。これが問題化したわけです。会議をやっているのに、一番大事な最初のところの記録がないのはどうしたことだと。そこでいろい万聞いてみましたら、当時は携帯がつながらない状況にあったり、 あるいは電気関係がショートして中が真っ暗であったり、そういう状況でありました。そういう状況の中で各省から来た連中は、一応机らしきものはあったけれども椅子もそんなにそろっていないところで、それぞれ各省別々にどうするべきかという会議を始めたと。 ところが会議なんてものではない。つまり、本省に行くのに携帯がつながりませんから、屈強の若い連中が常に走って行っては戻ってきてということをやっていると。そうするとほとんど皆が立った状態で、情報交換は確かにやったが、会議なんていうものになっていると自分たちは思わなかった。ですから、メモたけけで
も残っていますかと聞いたら、メモもほとんどない。自分の頭の中にあることだけでワーッとやっていて、要するに何も、ほとんど残っていませんでした。後からいろいろとその当時配られた文書のようなものが断片的には出てきましたが、到底議事録のようなものはそこにないということがはっきりしました。いざという時に結局なかなか文書としては残らない。ところが、 それから少し経つと必要性が出てくるのです。つまり彼ら自身も何かそういうものがないと困るという状況になったので、それからは簡単な文書を残した人たちがいました。これは立派なもので、一枚紙に日付と、今日やるべきことと、やったことが書いてあるという極めて単純な紙なのですが、それがずっと毎日残っていく。それを見ることによって、その時に何をやったかということが大体わかります。そういうことをやったところもあるのですが、やらない部署もありました。 やったところは、本当にA4一枚です。A4一枚に書き达んでいくという仕組みになっていて、それを全員集まった時に見ます。昨日まではこういうのをやったね、 じゃあ今日はこれからこれをやるのだねということがわかって、現実に使われていったということです。そういうことがあって、やはり危機の政治状況の中ではいろい万なことを考えてやらなくてはいけないのだなと私は思いました。

その後も電子化あるいはアーカイブ化というのは進んでいったと思いますが、東日本大震災でやって、そういうものを残していくということを各省でやり、それが検索をかければ中央で見られるような仕組みにもなりました。東日本大震災が起こって実施したアーカイブ化というのは、次の熊本の震災、これが起きた時に実に参考になりました。ですから、熊本の震災の時のアーカイブ化の方が東日本よりはそんなに時間をとらない、あっという間に追いつく形になっています。 こうやって「災後」の時代というのは、公文書みたいなものの残り方というのも一つ形が決まっているのたなと思った次第です。

## 3. 集中の政治過程

さて、三つ目にお話を移します。次は、集中の政治過程です。

この集中というのは、官邸集中、官房に集中するという、現在一番問題になっている問題です。それを少し歴史的に見てみたいと思います。

最初に申し上げたいのは、阪神・淡路復興委員会、 これが下河辺淳のもとでできた時に、私は彼に頼んで同時進行のオーラル・ヒストリーをかけました。どうせ議事録が残るでしょうという話はあったのですが、私は信用しませんでした。それまで、いかに官邸で

やったものが捨てられてきているかというのを知っていましたから。これもやはり 10 年経たないうちになくなる、あるいは内閣が変わればなくなる。ですから絶対にその前に下河辺さんらからその状況を聞いておかないとなくなるだろうと思ったのです。案の定、議事録自体はほとんどありません。ですから今私たちがやったオーラルが一番残っているという結果になりました。同時オーラルで保管できたものが多いわけで、特に下河辺さんは晚年それをよくやってくれましたので、この後の沖縄問題、今問題になっていますが、この橋本内閣での沖縄問題で橋本龍太郎さんと大田昌秀さん（元沖縄県知事）をつないだところのさまざまな文書、それから彼自身のオーラルが残っているので、 そこをつなぐことができるということです。とにかく、官邸というのはものが残らないことをずっと私は見て参りました。ですから、石原信雄さんが官房副長官の時のオーラルもやりましたし、古川貞二郎さんのオー ラルもやりました。比較的この 2 人は 7 年 8 年と長い期間、官房副長官をやってくれましたので、文書自体も彼らは持っていましたし、もち万んその文書を我々が譲り受けたわけではありませんが、かなりきちんとした形で彼らが官邸の文書の一部、官房副長官としてのものは整理されているなと、この 2 人に関しては感じることができたわけです。したがって、オーラル・ ヒストリーと公共文書もデジタル化して、組み合わせて残していくという方法があると感じたわけです。四番目に今度は、各省について少し申し上げたいと思います。各省についても、私は各省のオーラルを多少手掛けたことがあります。各省のオーラルをやると何が見えてくるかというと、官僚の個人個人のしゃべりの癖ということのみならず、実は各省の組織文化、 あるいは決定様式のあり方というものがそこから見えてくるのです。今はファイルの仕方から指導していまして、こういう形に残しなさいとやっていますが、かつて公文書を残すときには、それがありません。つまり公文書の管理法がない時代の公文書の残し方というのは各省によってそれぞれまちまちです。大蔵省はこういう形で残すのか、あるいは経済産業省、当時は通産省ですが、こう残すのか、あるいは国土交通省はこうかというのがそれぞれの省によって本当に違う形で残っています。それを見ることによって決定の仕方が見えてきます。ファイリングの仕方によって各省の文化がわかってしまうようなところがあったわけです。今やファイルの一元化、デジタル化というのが進んでいますから、そういう点では無個性化しています。かつてはファイリングの仕方で、各省のものの残し方というのが見えてくるのですが、今は恐らくそういうことはあまりない。つまり、各省の持っている組織文化
やものの決め方の文化の匂い、香りというものが、電子化していくとどうも見えてこなくなる、匂わなくなるのです。どれも同じょうな形で残り、同じょうな形で残らないというのがその後起こっている事態なのではないでしょうか。これはこれからの課題としていいことだと思います。

先ごろ、ファイルの問題といえば、モリカケの問題でも、それからその後の問題でもいろいろ話題になりましたが、こちらの側が公文書を出せという要求をしても、なるべく中身がわからないように、ファイルの名前を付けるというのが今、霞が関ではよくやられていることです。ですから、ファイル名を見ただけでは中に何が入っているかはまったくわかりません。全然違うファイルの名前になっていて、なるべく請求されない上うなファイルの名前を付けていく。そうすると一体何のために公文書というのはあるのだ万うかという根本的な問題にまで実は戻ってきてしまうのです。 ファイルをなるべく残さないという点では各省皆一緒です。前は残すも残さないも各省別々にバーッと作ったものを公文書館に流していたので、その時の方がまだよかったのかもしれません。つまり、電子化することによって個性がなくなって、しかもなくなった分、 なるべくわからない名前で行こうという話になれば、一体これはどういうことになるのか。これも一つデジタル化していく時の、匂いがない、こんなこというと古い人間だと思われますけども、その問題は一体どのように解決してくのかというのは、恐らく今後重要な問題の一つになるのかもしれません。

それから、それとかなり似た問題ですけれども、公文書、残っているもので電子化される前のものを私が見た時に、やはりいろいろ問題だなと思うのは、たとえば新全総（新全国総合開発計画)、なんていうとずいぶん古いですが、これはまさに下河辺淳がやったことですけれども、その新全総のまだ創設のところを見てみると、箇所づけのあり方についても多少書いてあるのですが、これが日本語としては何を言っているかわからないのです。何を言っているかわからないように、官僚たちのジャーゴンで書いています。ですから歴史研究者でぽっと出で行ってみると、本当に文章の「てにをは」がそろっていないのです。ですが彼らはそれを見ればわかるという、そういう問題が一つあります。

それから東日本大震災のあの提言、復興税のあり方のところは、実は 30 時間近く、財務省と国土交通省などでやりあった結果、こういう文書にしましたというのを無理矢理はめました。ですから、何を言っているのかわからないのです、しかしこれも彼らが読むとわかるのです。彼らが読むと、この苦闘の跡が出ているからこうだと。数行で出ているこれは、まさに公文
書、公開されたものですが、日本語としてはなっていないというものが出てきてしまったりするというのが、大きな問題になるのではないでしょうか。これは今後とも恐らく問題として残っていく話だろうと思います。

## 4. SNS と公文書

さて、最後です。

今後 SNS の問題、ツイッターとか LINE、今はとにかくLINEが多用されています。それからメール、 メッセンジャー等が多用されている時代で、これらを公文書だと言われて残さなければいけないということになっているわけで、段々電子化されたものを残していくようになります。ところが、これを具体的に、たとえばツイッターでもいいですが、先ほども山口さんと安倍さんがツイッターでやっていたと言いましたけれども、これを残していったときに、前に紙類で残したのとどう違うか。私はやはり違いがあるような気がします。どう違うのかというと、そのまま残せば感情面、情緒面がやや多くなります。私は先ほど個性がなくなるという話をしましたが、それは文書化したものとして残す場合であって、そうではなくてやり取りとしてそれが残っていく場合をみると、どうしてもやはり感情の面や情緒の面が、前に皆さんが残していた公文書に比べれば、多く出てくるのではないでしょうか。 ですから、公文書としての価値を本当に今までと同じような形で残せるのか。私文書的な匂いの方が強いのではないか。官僚に言わせれば、あれは電話と一緒たと言いますから。電話と一緒だったら、もっと感情的なものが入ってきます。そもそも公的な対象を議論する場合に、公文書・公共文書とそれから私文書というものをどこまで分けることができるのか。前は、そこは大いに分けました。個人的なメモであるとか、あるいは日記なんていうのは公文書ではないというので私文書にしたのですが、果たして本当にそうかどうかという問題も実は出て参ります。

今、一つだけ言っておきますと、細川護熙さんの日記が出ています。細川さんの日記とか、あるいは竹中平蔵さんの日記というのは、相当詳しく書いてあります。これは全部もち万んご本人たちが、その時代からその日記に、パソコンによって打ち达んでいる日記ですから、当然そうなるわけですが、パソコンによって打ち达んだ日記というのは、どこがどう改ざん、本人が変えるわけですから改ざんと言ってはいけません
が、本人がどこをどう、最初に書いた時のものと違えて書いたのかというのがわかりません。かつての佐藤栄作日記のように筆や墨で書いた日記であ枕、そこを消したり継ぎ足したりしているとそれがわかるのですが、パソコンではそれがわからない。文書の問題も同じです。公共の文書でも電子で全部やれるようになってしまうと、一体どこをどう直したのかわからない。一緒に順番に直してくれているものが残っているならいいのですが、そうでないならそこはどうするのだろうという問題があるということを申し上げておきたいと思います。

最後に菅（すが）官邸の問題を申します。菅（すが）官邸がなぜあれだけ早く対応できたのか。菅（すが） さんが前の政権の官房長官になって割合早いころに官邸におけるものの処理の仕方というのを私は実際に見学したことがあります。すごいですよ。雑踏のように人がたくさん来ていて、その人たちが $2 、 3$ 人ずつグルーピングされていて、各省からきた連中はある課題についてやるのですね。それをほとんどわめくような形で進行状況を説明していて、そこに菅（すが）さんがいて、菅（すが）さんももう半立ちです。皆立っている。先ほど申し上げた震災の時の最初の状況と同じでした。会議をやっているのか、情報交換をしているのかわからないのですが、そういう状況の中で、ことがどんどん決められていく。その後役人は各省に皆戻りますから、戻った後は恐らくそれは全部ツイッター とかあるいはメールの交換、あるいは LINE でやって、 そうでない時はまたあそこに来て話をしているのでしょう。そのような中で、どれほどのものが公文書としてその後も残っていっただ万うか、というのは非常に気になるところなのです。その後も同じことをやっているとは思いません。ずいぶんやり方に慣れてきましたから、各省がそのやり方に慣れてくると、官邸に逆コントロールが効くような形でやっているかもしれません。ともかく、いわゆる文書の形で、つまり白い紙の形で残っていた時代と違って、そういうものが入ってきた時に、総体としての公文書・公共の文書というのは一体何なのだ万う、どこまでが形にきちんとなるのだろうか、というのがこれからの大きな課題の一つになるのではないかと思いました。

以上が、私からの問題提起ということです。

ご清聴ありがとうございました。